新常态下完善乡镇财政管理体制的思考

在调结构、稳增长、促发展的新经济新常态下，合理划分县乡财政关系、完善乡镇财政管理体制，促进县乡两级政府当家理财的积极性，是区乡政府和财政的一项基础性工作，更是贯彻落实十九大精神、在广大农村全面建成小康社会的关键环节。现以**区为例，就完善乡镇财政管理体制谈一点粗浅的看法。

一、完善乡镇财政管理体制的主要难点

（一）乡镇财政自我保障能力普遍不足

乡镇政府是我国最基层一级政府，面向广大农村，其区位环境决定了其经济发展不充分，特别是欠发达地区的乡镇，经济较为单一，规模普遍较小，乡镇自我发展、自我保障能力较弱，乡镇财政主要靠县级以上财政转移支付来保障。2016年**区12个乡镇，有7个乡镇为补贴型乡镇。

（二）县乡财政支出责任难以明确划分

县乡财政管理体制在我国中央与地方各级财政关系中处于最底层，在制度设计和研究中，并不为大家所重视，主要原因是县与乡之间的很多支出责任难以明确划分，支出责任和实际执行相互割裂。如面向农村的公益基础设施、农田水利建设维护、各项惠农政策、扶贫攻坚、生态环保、抚恤救济、特困救助等方面支出，有乡镇完全支出责任，有县乡共同责任，有县级完全责任，但到底如何划分，国家没有明确的政策规定。

（三）乡镇支出县级兜底保障特征明显

由于发展水平普遍较低，乡镇财政保障能力较弱，财力难以保障乡镇政府履行职能职责和地方经济社会发展的需要。乡镇农村公路、项目及园区建设等发展中形成的大量政府债务，乡镇无力偿还。这些乡镇支出要么在出现问题、或调整体制时最终需县级财政兜底解决。这既是县乡财政关系的特点，更是完善县乡财政体制的难点。

二、**区现行乡镇财政管理体制取得的主要成效

**区现行财政体制从2012年开始执行，五年来，乡镇财政收入得到快速增长，财政保障能力得到较大提升，各项社会事业得到快速发展。具体表现在以下三个方面：

（一）乡镇经济持续发展，财政收入快速增长

乡镇财政体制及配套机制，特别是安排了支持发展财力5383万元、超收500万元不分成等机制设置，有效地调动了乡镇当家理财的积极性。乡镇招商引资、项目建设热情空前高涨，一带两区六园建设、乡镇绿色产业得到快速发展，乡镇财政收入快速增长，平均增幅达21.2%。到2016年末，12个乡镇一般公共预算收入全部在1000万元以上，1亿元以上的乡镇有4个，其中樟村坪、龙泉、小溪塔等3个乡镇在2亿元以上。乡镇经济发展质量和财政收入规模均迈上新台阶。

（二）财政基本保障水平大幅提高

伴随财政收入的快速增长，均衡性、激励性转移支付机制的有效实施，乡镇财力不断壮大，财政基本保障水平得到了大幅提高。5年来，乡镇基本运转支出年均增长14.4%。行政事业人员政策待遇全部得到保障，乡镇公用经费保障水平不断提高。乡镇人大、公共安全、综治维稳、移民、环境卫生、便民服务等专项工作都得到较好的经费保障。

（三）各项社会事业快速发展

“以区为主”的农村公益事业经费保障机制进一步完善，2016年区财政补助农村公益事业经费达2919万元，比2012年增长1.8倍；
对村级一事一议的补助达2504万元。区财政补助村级组织运转经费不断增长，村（社区）干部待遇进一步提高，村级组织办公环境、办公条件得到了有效改善。农村特色、高效农业以及农业产业化等都有了较大发展。乡镇旅游景区、乡村游景点快速增长。农村道路、集镇基础设施建设都有了明显改观，乡村面貌发生了巨大变化，精准扶贫工作取得积极成效，基层群众生产生活条件不断提高。

三、本轮乡镇财政管理体制存在的主要问题

**区现行乡镇财政管理体制执行以来成效显著，但随着经济、社会形势的变化，在运行过程中还是出现了一些需进一步完善的地方。主要表现在以下几方面：

（一）财权和事权不匹配的问题不同程度地存在

因政策变动和实际需要，乡镇新增了部分支出事项，部分事项提高了支出标准，如乡镇行政事业人员政策增资、新增乡镇工作补贴、车辆改革补贴等人员待遇及乡镇新设城管中队、消防分队等所需经费，以及新形势下乡镇集镇管理和维护、集镇环境卫生、生态环境保护、农村垃圾清运等项目提高了支出标准。同时，原体制安排的部分支出项目因情况变化在实际执行中已调整和改变了用途。

（二）财政收入征管秩序还不够规范

由于受乡镇金库管理制度撤销等因素的影响，乡镇之间、区乡之间存在税源不正常变动的问题，收入级次混库现象时有发生，不利于区对乡镇财政管理体制的正常执行。

（三）乡镇经济发展很不平衡

由于地理条件、资源环境和经济基础等因素的影响，乡镇之间经济发展水平差距较大。有区位和资源优势、基础较好的乡镇，财政收入和财力远远高于贫困乡镇。2016年，全区地方公共预算收入最高的乡镇达4.7亿元，最低的乡镇才1400万元，两者相差33倍。乡镇之间财力的不平衡，造成了不同乡镇之间政府提供的基本公共服务能力严重失衡，在一定程度上削弱了区财政调控、统筹全区发展和保障能力。

（四）乡镇财政管理仍然较为薄弱

乡镇仍存在预算管理不够规范的问题，财政资金管理绩效仍然不高，乡镇财政对单位和部门的收支预算执行监管普遍不力，财政预算管理作用发挥不够明显。部分乡镇、村级债务规模较大，每年乡镇需用一定的时间、精力应付债主，筹集资金还债，严重干扰和制约着乡镇经济和社会事业的发展，已成为财政潜在风险隐患。

四、完善乡镇财政管理体制的途径

乡镇财政作为连接国家和农民、城市与乡村的重要桥梁，在建立公共财政，提供农村公共产品，全面实现脱贫攻坚、在农村全面建成小康社会中的地位越来越重要。划分县乡支出责任、给予乡镇相匹配的财权，既是激发乡镇政府发展经济、促进社区进步的重要措施，也是全区统筹、协调发展的根本途径。

（一）根据不同经济发展水平，分类确定乡财政管理体制

乡镇财政虽然是一级财政，但是在实际运行中，其基本保障和发展支出仍然要县区财政兜底，所以乡镇财政管理体制的确定，要以确保乡镇政权正常运转为原则，考虑乡镇经济发展水平、税源分布、财政自给能力等客观因素，分类确定乡镇财政管理体制。对经济较发达、税源丰富地区，可实行比较规范的分税制财政体制，主要按税种划分县（区）乡间财政收入和事权，并各自负责本级支出。对经济欠发达、自身财源少、对上级转移支付依赖性较大的乡镇，实行核定收支、超收分成、超支不补或给予一定比例补助的体制，确保乡镇基本支出需要。

（二）合理划分乡镇收入范围，规范乡镇财政收入征管秩序

在明确乡镇收入范围、核定体制收入基数方面，既要反映乡镇经济发展的真实情况，也要避免收入核算执行难、造成混库、调剂的问题。要将乡镇收入核定到企业，实行税源企业清单制度，清单外企业不得入库乡镇。同时，为保证乡镇既得利益，可以在历史收入的基础上，将非清单企业税收作为一个基数纳入体制，在体制执行中根据县乡收入增长情况挂钩分配到相关乡镇。对乡镇新发展的企业要实行审核认定制度，避免乡镇之间互挖税源和挖挤县级税源的现象发生。

（三）坚持财权和事权相匹配，增强乡镇财政基本保障能力

乡镇政府直接面向基层、面向农村，具体事务千头万绪，“上级千条线，基层一根针”，要保障乡镇正常开展工作、充分发挥乡镇优势，就必须按照乡镇相应的事权安排合理的财权。完善对乡镇财政转移支付制度，中央、省、市下达到涉及乡镇的专项补助，县级财政要全部转移分配到乡镇，地方应当配套的，县级财政应当给予配套，不给乡镇留支出缺口。要完善均衡性转移支付制度，对困难乡镇基本保障经费不足的给予全额补助。要全力保障乡镇干部个人待遇，加强乡镇干部队伍建设，合理安排乡镇社会事业支出，增强乡镇基本公共服务的能力。

（四）激发乡镇发展经济的积极性，发展壮大乡镇财政实力。

壮大乡镇财政实力是既是加快乡镇经济社会发展的保障，又是乡镇经济社会发展的必然结果，更是解决乡镇财政困难、促进城乡统筹协调发展的根本途径。乡镇财政体制要给予乡镇发展壮大财政实力的财政支撑和政策空间。要在体制中安排一定的财力用于乡镇发展经济。要建立发展经济激励机制，激发乡镇当家理财、发展经济的积极性，破除县级政府无条件包揽的僵局。要保证乡镇财政体制的延续性和长期性，使乡镇发展经济的成果能够持续享受，避免乡镇短期行为。

（五）加强乡镇财政预算管理，确保乡镇财政资金安全高效

要加强乡镇财政资金监管机制，进一步完善“乡财县管”的管理方式，全面实现县乡“预算统编，资金统付，采购统办，票据统管，债务统控”，充分发挥县级财政人员、技术等优势，加大对乡镇财政预算管理和监督，进一步规范财政收支行为，实现对乡镇预算执行、调整、开支标准、支出范围实行全程动态监督，激励乡镇化解乡村债务，优化农村经济发展环境，切实提高乡镇财政。

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