农地金融制度的组织结构创新研究
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摘要：文章通过对国外典型土地金融制度的创立背景、组织结构和主要经营业务的研究，分析出其可借鉴的经验及应用到我国时存在的问题，同时结合我国实际，得出符合我国国情的土地金融体系的构建设想。提出利用现有体系，由农业发展银行承担土地抵押贷款业务，由分布广泛而深入的农村信用社承担土地流转业务。二者相互配合，综合经营，共同促进我国农村生活和生产方式的转变。
关键词：农地金融制度；
组织结构；
土地抵押贷款；
土地流转
一、国外土地银行的发展实践状况及存在的问题
（一）美国土地银行
20世纪初，美国以农产品过剩为特征的农业危机频繁爆发，农业的发展不能再单纯依赖市场机制。1916年政府扶持建立了联邦土地银行，对农业实施有效控制。美国土地金融体系采用的是自上而下的组织机构体系。12个农业信用区都设有联邦土地银行，是土地金融体系的主体。农业贷款合作社是由借款农民所组成的团体，也是联邦土地银行的基层组织，在农民与联邦土地银行之间起到桥梁作用，直接面向农户办理各项贷款。
（二）瑞典土地银行
20世纪初，为了抑止由本土移居美国的大规模的移民潮，瑞典政府决定建立土地银行以便为民众提供大量合理价位的土地和房屋，从而实施土地储备。瑞典土地银行的运作过程一般由土地收购、土地存储和土地出让等程序组成。土地银行将具有升值潜力的土地收归国有，整理后的土地用于社会公共设施建设。同时，土地银行也是政府干预土地市场、制止私有垄断土地的重要手段，在市场土地价格过高时抛售土地，地价过低时吸纳土地来调控土地市场。
（三）南非土地银行
在推动农业发展的过程中，南非面临的最突出的问题就是农业二元结构问题。为了加大对农业的资金投入，缓解影响农业发展的制约因素，南非于1912年成立了土地银行。南非土地银行是政府全资拥有的农业开发性金融机构，实行董事会领导下的CEO负责制。目前，南非土地银行主要对农业经济中的所有部门提供融资支持，提高农村教育发展水平和农民就业能力，为政府制定的土地再分配规划和农村一揽子可持续发展规划提供支持等。
（四）国外组织机构设置中可借鉴的经验及存在的问题
美国、瑞典及南非三国的土地银行是各国不同形式土地银行的代表。以美国为代表的土地银行最显著的特征是农地抵押贷款。银行体制与合作社体制的结合有利于资金的筹集和业务的开展，其延伸到乡镇的众多分支机构也非常适用于我国的农村人口比例大，分布广泛的国情。以瑞典为代表的土地银行主要经营业务是土地储备及分配，起到土地资源优化配置的作用。其政府的主导作用和明确的政策性对我国城市土地储备和规划以及农村土地流转都有很强的适应性。南非土地银行为所有的农业部门提供融资支持，着力于农村可持续发展的思路非常有利于发展中国家解决农业发展水平低，缺乏长期资金的问题。
德、美、法、日等国土地银行主要开展土地抵押贷款业务，这些国家农业规模化经营和现代化程度较高。而我国农业发展水平较为低下，现代化经营有待提高。家庭联产承包责任制也使农地经营分散零碎，规模化经营程度低。农业资金需求量小且较为分散。同时，大量农民放弃效益较低的土地经营进城务工，大片土地抛荒，但又没有规范的流转机制，造成土地资源的极大浪费。
瑞典、荷兰等国的土地银行较为侧重于土地资源的调配方面，比较适用于我国当前农地抛荒、土地流转不规范的国情。但我国农地金融发展水平不够，农业贷款多为短期，而且数额较小。如果单纯的将其转植于我国，就容易出现贷地农户或企业资金不足、土地经营运转困难的问题。
二、我国农地金融概况及存在的问题
（一）我国农地金融及农地流转概况
我国现行的土地承包制使原本稀缺且不断减少的耕地在人口的增长中不断地被细分，严重阻碍了以土地集中规模经营为特征的农业现代化发展进程。许多旨在促进农地使用权市场的发育、推动农地流转的法规和政策并没有达到其预期效果。这在相当程度上制约我国农业的发展和和谐社会的建设。
当前，我国农业银行、农村信用社等金融组织发放的贷款基本上都是短期贷款，如化肥、农药、种子等农业生产资料贷款、农产品购销贷款等，而较少涉及中期贷款，如农地的开发与改良、兴修水利、购置大型农业机械等。而且贷款数额有限，不能适应土地长期开发建设的需要，严重地阻碍城市地产市场的发育与以农村规模商品农业为标志的现代农业的发展。
（二）案例：宁夏“土地信用合作社(土地银行)”的发展情况
2006年，平罗县委发布了《关于推进农村土地信用合作社建设的通知》，搞土地信用合作社试点。《通知》提出，农村土地合作社可分为“集体所有制”、“股份制”、“社团法人制”三种，以乡镇或村为单位成立注册。截至2007年底，宁夏平罗县已成立了30个“土地信用合作社”。
宁夏平罗县的“土地信用合作社”经营的主要是土地，因而被农民形象地称为“土地银行”。农民自愿把自己的耕地存入合作社，由合作社向存地农民支付“存地费”，合作社再把土地“贷”给经营大户或企业，并收取“贷地费”。
以平罗县黄渠桥社为例，该社的最高权力机构是村民代表大会。管理机构为理事会和监事会。理事会是村名代表大会的执行机构，对村民代表大会负责。监事会是该社的监督机构。“土地信用合作社”的政府责任机构是“县新农村建设专项办公室”，业务监管工作由县农牧局农经站负责。
《通知》规定，“土地信用合作社”在试点期间开展土地和资产评估的，评估费用从县发展集体经济基金中支列。同时，县政府为每个农村“土地信用合作社”安排3万-5万元的启动资金，作为县政府的入股资金。在农村“土地信用合作社”盈利后可以转让该股权或者退出。
在成立“土地信用合作社”的同时，宁夏审批设立农村资金互助社，成立农村资金物流调剂中心。物流调剂中心的业务范围为：在社员间推行资金融通、物流调剂；
计划以融资租赁和专项贷款两种方式办理涉农贷款。
（三）我国组织机构设置中可借鉴的经验及存在的问题
我国宁夏、海南、武汉、浙江等省市都曾相继建立过土地银行，其功能与作用同土地储备机制相似，起到合理利用土地资源的作用。“土地信用合作社”组织结构较为简单，但由于其机构深入农村，贴近农民，能够对农地流转起到实实在在的作用。“土地信用合作社”和“农村资金互助社”的同时设立保证了土地流转和规模经营所需资金的综合经营，值得其他地区借鉴和学习。
农村资金互助社可以为农地经营提供物质资金基础。但规模化经营所需的大量资金仍无处可贷，贷地者的资金问题还是没有解决，正规金融还没有起到关键的作用。另外，我国本来就有分布广泛而又深入农村的农村信用合作社，也有专门的政策性银行：农业发展银行。抛弃这些现有的金融机构不用，再另起炉灶成立“土地信用合作社”和“资金互助社”未免有点资源浪费，也会引起各机构业务经营重复混乱的局面。
三、农地金融制度组织结构创新
（一）农地金融制度的设计
土地银行是各国农地金融制度的核心和主体。在此，主要通过对土地银行体系的设计来完成土地金融制度的构建设想。
从运行成本来说，先成立基层合作土地银行，再建立县市土地银行联社，然后再向上发展成立土地银行总社，要维持这样庞大的机构正常运转，运行成本就会非常高。再者，从资源配置效率来说，放弃现成的存量资源而一味重新设立机构会造成资源浪费。中国现有的农村金融体系主要由农业银行、农业发展银行和农村信用社组成。农业银行在商业化转轨时期，业务呈现非农化态势，基本上已退出农村金融市场；
农村信用社本身已承担土地流转业务，如果再加上农地抵押贷款业务，不仅其组织结构不能适应大额资金的运作，而且还会引起各机构定位模糊，功能混乱的后果。
农地抵押制度的推行是以发达的土地流转市场为前提条件的，如在越南南部，有比较发达的农田交易市场，商业银行愿意以农田作为抵押来贷款。北部土地市场发育不完全，当地银行只愿意以农民的房屋作为抵押贷款。因此，农地金融制度的发展、壮大必须以农地制度改革创造的资金、土地需求为基础，没有土地的流动，农地金融机构就无法生存。
综合以上考虑，我国农地金融制度的组织体系可以利用现有的农业发展银行和农村信用合作社来构建。由政府出面，指定由农业发展银行来承担农地金融，并拨给一定款项作为资本金，协助其转型，扩大业务经营范围，开展长期和短期农地抵押贷款业务并发行土地债券。为农民购置大型农机设备以及种子肥料等提供资金支持。农村信用社分布广泛，生存发展在农村，以农村为“轴心”运作；
而且农村信用社已积累了比较丰富的农村金融工作经验并掌握了其运行规律。所以，将农村信用社纳入土地银行体系，作为土地银行的基层组织，从事土地流转业务，合理配置农村土地，同时利用其与农村、农民的紧密相连和深入了解为土地抵押贷款打下土地评估和信用评估的基础，为抵押贷款的有效开展提供业务支持。
农地金融制度需要政府从法律法规、资金及税费等方面保证其资金周转和业务的顺利开展。但这并不意味着土地银行是政府主导的机构。土地银行体系必须引入市场机制，并且使其发挥主要作用。这样才能促进土地银行体系的有效经营，同时将政策制定与运营过程分开，避免了政府寻租现象。
土地银行的土地流转方面的业务可以参照平罗县的做法，统一经营托管和入股土地，按质量和托管期限及市场规律分类别向（被）托管方支付利息，实现规模经营。土地抵押贷款方面的业务包括接受农地使用权的抵押作为担保，发行土地债券并负责还本付息；
贷放以农地使用权作抵押的长期低息贷款。
土地银行是土地金融制度的核心和主体，无论是融资业务还是流转业务，都离不开土地这个中心，其宗旨是盘活农村土地使用权，为农村土地经营提供资金支持，促进土地有序流转及集约化经营。土地银行的经营对象既包括资金也包括土地，其资金业务范围较商业银行小，但政策性较商业银行强。
（二）制度保障
我国农村信用体制范围非常有限，覆盖面积窄。构建适用于农业信贷系统的信用体制，才能为农业信贷和长期、抵押贷款提供制度保障和风险控制依据。
要将失地农民社会保障体系建设与农地抵押制度和农地流转制度同步推进。土地是农民的最后保障，如果不能将实地农民的社会保障工作做到位，不仅不利于农村剩余劳动力的转移，也不利于农地抵押制度的推行。
政府应加快相关法律法规的建立和完善，制定抵押贷款法和土地使用权流转法等法律法规，使土地银行的业务开展有法可依、有章可循，规范经营，控制风险。
农村信用社的土地流转业务可以为农发行的土地抵押贷款提供土地评估和信用评估的基础和资料。另外，农户无法偿还贷款时，银行将取得已抵押的土地使用权，为了其盈利及资金需要，农发行在一定期限内必须将土地使用权有偿转让。因此，两种业务的紧密配合非常重要。同时，评估及风险控制部门等各组织的共同配合协调才能保证整个土地金融系统的正常运行。
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（作者简介：黄桂英，河海大学商学院研究生；
指导老师葛久研，河南大学商学院教授）